На протяжении последних четырех лет вопрос распределения квот на экспорт лома черных металлов из Украины был и остается весьма болезненным для украинских экспортеров.
Доктор технических наук, профессор, член-корреспондент НАН Украины, министр промышленности Украины в 1995—1997 гг. Валерий Мазур указывает, что порядок ручного регулирования объемов экспорта лома путем выдачи чиновниками Министерства экономического развития и торговли разрешений (квот) был введен в 2012—2013 гг.
На сегодняшний день этот вопрос для ломозаготовителей стоит особенно остро. Во-первых, уровень потребления на внутреннем рынке упал, так как одни заводы из-за войны не могут работать с полноценной загрузкой мощностей, другие, прежде всего находящиеся в зоне АТО, и вовсе остановлены. Во-вторых, до середины мая 2015 года распределение квот фактически было приостановлено.
В марте министр экономического развития и торговли Айварас Абромавичус пообещал, что “в ближайшее время будет обнародован прозрачный и понятный порядок распределения экспортной квоты между украинскими компаниями”. Разработку обещанного “прозрачного и понятного порядка” было отдано на откуп комиссии под эгидой Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ).
В апреле 2015 года были установлены предельные объемы экспорта лома черных металлов из Украины — 1,25 млн. т. “Такая почти рекордная цифра является компромиссом, достигнутым в ходе переговоров с заготовителями лома и украинскими меткомбинатами”, — заявил А. Абромавичус.
Однако, кроме утверждения объема экспорта лома из Украины в 2015 году, других существенных подвижек не случилось. Заседания комиссии по вопросам лицензирования хозяйственной деятельности по заготовке, переработке, металлургической переработке металлолома черных и цветных металлов, на котором распределялись граничные объемы лома на экспорт, проводилось в очень ограниченном составе. Информации о том, кто присутствовал на заседаниях, на каких условиях проводилось распределение объемов, как, собственно, и о результатах заседания, мягко говоря, мало.
Закономерно, что вопрос экспорта лома интересен достаточно узкому кругу субъектов, среди которых, с одной стороны, ломозаготовители, с другой стороны — потребители (металлургические комбинаты Украины), и совершенно очевидно, что свое “особое мнение” имеют представители органов государственной власти, принимающие участие в заседаниях комиссии. Ввиду того, что каждая из сторон, по всей видимости, едва ли готова поступиться интересами, “воз” и ныне там.
Диктат и “свобода творчества” регистраторов
Существующий “фундамент” регулирования вышеупомянутого вопроса представляет из себя отдельные положения Закона Украины “О металлоломе” (далее — “Закон 619-XIV”) и ряд подзаконных актов. Так, статьей 9 Закона 619-XIV” предусмотрено, что контракты на экспорт металлолома подлежат регистрации в порядке, установленном Кабмином.
Порядок регистрации внешнеэкономических контрактов (договоров) на осуществление внешнеэкономических операций с металлоломом (далее — “Порядок”), был утвержден Постановлением Кабинета Министров Украины еще в 2002 году и последний раз менялся кабинетом Николая Азарова в 2013 году.
Пунктом 3 Порядка установлено, что Минэкономразвития принимает решения относительно регистрации или отказа в регистрации контракта (читай разрешения или запрета экспорта) в пределах граничных объемов экспорта лома на соответствующий год.
Кроме того, пунктом 5 Порядка запрещено разглашать информацию, которая содержится в документах, поданных для регистрации внешнеэкономических контрактов. Чиновники же, руководствуясь в т.ч. этим пунктом, вообще отказываются от раскрытия какой-либо информации, что делает и без того непрозрачную процедуру вообще закрытой для общественности.
Граничные объемы экспорта лома на соответствующий год как способ нетарифного регулирования устанавливаются для того, чтобы не допустить дефицита на внутреннем рынке. Украинские металлурги полностью поддерживают такую систему ограничения экспорта металлолома, благодаря которой ломозаготовители вынуждены работать на внутреннем рынке по ценам намного ниже мировых.
Позиция металлургов в данном случае понятна. Однако под лозунгами “защиты” внутреннего рынка в свое время была создана закрытая коррупционная процедура. Нужно отметить, что действующие постановления Кабмина, приказы Минэкономразвития, устанавливающие порядок согласования контрактов на экспорт, являются сомнительными с правовой точки зрения. Законом N 619-XIV предусмотрено, что контракты на экспорт металлолома подлежат регистрации. Регистрация, по своей сути, является функцией “технической”, в отличии от “согласования” или “утверждения”, которые создают массу возможностей для “творческого подхода” чиновников. Как правило, творческий подход проявляется в отказах на вполне законные запросы и обращения.
Такое свободное толкование воли законодателя со стороны исполнительной ветви власти и — с целью создания основы для ручного регулирования объемов экспорта лома — самовольное расширение своих полномочий является нарушением принципов, определенных в статье 19 Конституции Украины.
По словам министра экономического развития и торговли А. Абромавичуса, распределение объемов на экспорт лома между компаниями было очень коррупционной сферой, в которую вовлечены очень многие депутаты и чиновники.
Нельзя не согласиться, такой порядок позволял отказывать в регистрации документов реальным экспортерам лома и выдавать разрешения на вывоз за рубеж сотен тысяч тонн этой продукции посредническим фирмам. Не секрет, что часто такие фирмы не имеют ни заготовленного металлолома, ни договоров с портами на его перегрузку, ни зафрахтованных суден. А поставщики, имеющие реальные объемы заготовки, зачастую лишены шансов получить возможность экспортировать.
Ремонт аварийного здания
Несмотря на существующий сегодня тренд на дерегуляцию, который должен был бы найти отражение и в сфере нетарифного регулирования экспорта лома, таких ожидаемых системных изменений пока не произошло.
В Верховной Раде был зарегистрирован законопроект №2012 от 03.02.2015 авторства народного депутата Татьяны Чорновол относительно отмены регистрации контрактов на экспорт металлического лома из Украины.
Председатель комитета Верховной Рады по вопросам промышленной политики и предпринимательства Виктор Галасюк раскритиковал законопроект, так как отмена ограничений на вывоз лома черных и цветных металлов из Украины может уничтожить украинскую металлургию. “Механизм квотирования необходимо сохранить хотя бы из-за того, что надо сохранять сотни тысяч рабочих мест. Нельзя за бесценок вывозить сырье, при этом не зарабатывая в десятки раз больше на выпуске готовой металлопродукции. Украине надо сделать ставку на собственного товаропроизводителя, а не быть сырьевым придатком”, — подчеркнул депутат.
Еще один законопроект подан группой депутатов во главе с Олегом Ляшко, они предлагают ввести формульный подход к расчету объемов экспорта лома и ввести практику электронных аукционов по реализации объемов экспорта.
Конечно, полный отказ от средств нетарифного регулирования — это крайность, но если уж система распределения должна быть, то она должна быть по-настоящему прозрачной.
Ломозаготовители в лице Украинской ассоциации “Втормет”, будучи напрямую заинтересованными в системных преобразованиях, внесли свои предложения относительно изменения существующего порядка. Протоколом заседания президиума ассоциации от 18.03.2015 года утверждены следующие критерии, которые должны учитываться при распределении объемов экспорта: объемы экспорта в предыдущем году; количество связанных с заявителем юридических лиц, которые имеют лицензии на металлолом; наличие неэкспортированных объемов.
Согласно размещенному на официальном сайте МЭРТ проекту постановления правительства, министерство предлагает внести свои изменения в действующий Порядок регистрации внешнеэкономических контрактов (договоров) на осуществление экспортных операций с ломом.
Министерство предлагает Кабинету министров сократить с 12 до 2 месяцев срок действия карточки регистрации-учета внешнеэкономического контракта на экспорт лома.
Также предлагается дополнить этот порядок нормой, согласно которой МЭРТ в течение 10 рабочих дней после регистрации внешнеэкономического контракта обязано разместить информацию об этом на своем официальном сайте.
К сожалению, предложения МЕРТ по изменению правил игры не учитывают предложения ломозаготовителей. Суть предложений МЕРТ сводится к тому, чтобы: во-первых, дать возможность экспортировать всем, кто пожелает; во-вторых, уйти от практики перепродаж полученных согласований за счет сокращения сроков действия карточек и ограничения объемов до 3 и 10 тыс. тонн. Если первый вопрос, я думаю, решить таким образом можно, то что мешает тому, кто получит 3 тыс. тонн, перепродать такое согласование “не отходя от кассы” тому, кому нужно больше, не понятно.
Ключевой проблемой, с моей точки зрения, является именно существующий подход к вопросам реформирования: стороны не готовы переформатировать отношения, решившись на демонтаж “аварийного здания”, а пытаются ограничиться “текущим ремонтом”.
Баланс как средство извлечения выгоды
Возвращаясь к проблематике того, что стороны не готовы к серьезным компромиссам и отстаивают свои позиции даже в ущерб перспективе развития страны в целом, хотелось бы отметить и тот печальный факт, что государство здесь представляет отдельную сторону, а не является арбитром. Такое положение вещей идет вразрез с базовыми законами экономики. Ведь рынок — это абсолютно саморегулируемая модель, а любое чрезмерное вмешательство государства снижает коэффициент полезного действия модели и эффективность всей системы.
В данном случае, весь смысл порядков, законов и регуляторов должен заключаться в том, чтобы “выделить” из глобальных экономических процессов внутренний рынок Украины и защитить его, но не более. Внутри страны рынок в состоянии самостоятельно установить оптимальные правила и баланс.
Чтобы уйти от чрезмерной зарегулированности экспорта, убрать коррупционную составляющую государству нужно: во-первых, отказаться от ручного управления, влиять на процессы лишь на макроэкономическом уровне; во-вторых, выработанные рынком правила утвердить, подкрепить своей государственной властью; в-третьих, контролировать соблюдение этих правил и выполнять функцию арбитра.
На практике это может быть достигнуто путем передачи некоммерческой организации (объединению) функции по подготовке баланса потребления и граничных значений экспорта. Такое объединение должно быть сформировано на принципах репрезентативности. Принципы репрезентативности, к слову, уже были выработаны и закреплены Законом Украины “О социальном диалоге”. В объединение должны входить представители ломозаготовителей, потребителей лома и экспертная организация, определенная МЕРТ. Баланс на следующий год должен представляться на утверждение МЕРТ до 1 декабря. При этом МЕРТ наделен полномочиями утвердить его своим приказом или, в случае непредоставления баланса, в установленный срок утвердить баланс на уровне предыдущего года.
Такой механизм позволил бы уйти от злоупотреблений относительно ограничения экспорта лома через непринятие баланса. Еще со времен СССР повелось, что Минэкономразвития приступает к вопросу выделения экспортных квот только после утверждения прогнозных балансов потребности украинских металлургов на текущий год, что используется как повод для отказа предпринимателям в приеме документов на регистрацию. Наиболее красноречивым примером является ситуация, сложившаяся в 2014 году, когда прогнозный баланс был утвержден только 15 октября 2014 года.
Металлолом должен стать прозрачным
Чтобы исключить возможность чиновников МЭРТ или других чиновников влиять на результаты распределения граничных объемов экспорта, необходимо передать саму функцию по их распределению одной или нескольким репрезентативным организациям ломозаготовителей, назовем их “совет ломозаготовителей”.
МЭРТ уже к 1 декабря, имея прогнозный баланс заготовки и потребления на следующий год, доводит до “совета ломозаготовителей” граничные значения экспорта и критерии распределения.
Предложения относительно критериев распределения были подготовлены ассоциацией производителей и потребителей металлолома “ДАМЛ” еще в апреле 2015 года, соответствующее письмо было адресовано народному депутату Украины Чеките Г.Л. В частности, предлагалось учитывать следующие критерии: собственные объемы заготовки металлолома заявителем; объем металлолома, заготовленный предприятием-заявителем в предыдущие периоды; объем экспорта металлолома черных металлов, осуществленный заявителем в предыдущем году; количество связанных с заявителем юридических лиц, которые имеют лицензии на осуществление хозяйственной деятельности с ломом черных металлов; имеющиеся остатки неэкспортированных объемов.
Распределенные “советом ломозаготовителей” граничные значения экспорта подлежат утверждению МЕРТ и до 31 декабря предшествующего года предоставляются Таможенной службе Украины. Таможенная служба осуществляет учет и контроль за соблюдением субъектами хозяйствования граничных значений экспорта непосредственно при его осуществлении. В рамках такого перераспределения функций должно быть устранено взаимное дублирование функций таможней и МЕРТ, а также упразднены лишние документы, такие как карточки регистрации контрактов и письма-согласования.
Для исключения коррупционной составляющей важна прозрачность процесса принятия решений. Поэтому необходимо упразднить все нормы, ограничивающие раскрытие информации, не являющейся коммерческой тайной, и обязать МЭРТ публиковать на своем сайте информацию относительно распределения экспортных объемов. Таким образом, субъекты хозяйствования и общественность получают дополнительную возможность контроля.
Подводя итог, можно сказать, что в вопросе распределения объемов на экспорт лома черных металлов пока мы видим типичные и болезненные для большинства сфер государственного регулирования и отраслей экономики проблемы. По-прежнему “дерегуляция” звучит в основном в названиях нормативных актов, а отказ от “диктаторских” полномочий со стороны государственных органов — чаще исключение и происходит, как правило, ввиду большого общественного резонанса и под внешним давлением.
Но, в отличие от ситуации прошлых лет, вопрос не является закрытым, а, наоборот, остается открытым, что вселяет определенные надежды. Как известно, дорогу осилит идущий.