Держзакупівлі: Вийти на новий рівень

У травні цього року Україна приєдналася до Угоди про державні закупівлі (GPA) в межах СОТ, до якої долучилося 44 країни світу. Коли ще у 2008-му Україна вступала власне до СОТ, оптимісти сподівалися, що відкриття українського ринку, до того моменту захищеного протекціоністськими бар’єрами, принесе тутешнім споживачам дешеві й якісні імпортні споживчі товари, а тиск конкуренції змусить і вітчизняних виробників краще працювати над співвідношенням ціна-якість. Водночас і вітчизняні виробники мали отримати такий самий вільний доступ до ринків інших країн. Частково ці сподівання здійснились (зокрема, імпортний алкоголь за доступними цінами з’явився в українських роздрібних мережах саме після вступу до СОТ), частково їх довелось відкласти через опір українських виробників, які вимагали продовження протекціоністської політики (саме тому, наприклад, ми так і не побачили дешевих імпортних авто). Велику частину розрахунків і прогнозів перекреслила світова економічна криза, яка вдарила через лічені місяці після вступу України до СОТ. Падіння цін на товари, які експортує Україна, зниження обсягів міжнародної торгівлі, загострення конкуренції та хвиля протекціоністських заходів по всьому світу унеможливили в нас реалізацію значної частини сподівань, які плекали оптимісти. Втішатися доводилось хіба що тим, що Україна встигла вступити в СОТ швидше за Росію.

Що змінить GPA?

Приєднання до угоди про держзакупівлі — це ще один крок у напрямі взаємного відкриття національних ринків. Він не обов’язковий для членів СОТ, але заохочується ідеологією цієї організації. Основні загальнообов’язкові документи СОТ — Загальна угода про тарифи і торгівлю та Загальна угода про торгівлю послугами (GATT/GATS) — ніяк не регулюють доступ до ринків державних закупівель, дозволяючи урядам створювати преференційні умови для внутрішніх постачальників. Ставлячи собі за мету повне скасування всіх торговельних бар’єрів загалом, СОТ утім зберігає масу винятків і особливих режимів, які створюють нерівні умови для країн-членів. Саме в цьому полягає головна критика організації: наприклад, потужні аграрні лобі США та ЄС стають на заваді скасуванню аграрних субсидій у відповідних країнах, але бідніші країни вимушені відкривати власні ринки та відмовлятися від підтримки національних виробників. Навколо цього та інших питань дискусії у СОТ точаться роками; загальна динаміка спрямована на глибшу інтеграцію та скасування бар’єрів, але цей процес просувається повільніше і складніше, ніж хотілося б багатьом.

Доки тривають переговори на рівні всього СОТ, окремі члени організації уклали багатосторонню угоду про взаємне відкриття ринків державних закупівель уже тут і зараз. Ця ідея не нова: переговори про лібералізацію держзакупівель велись ще в 1970-х роках. У 1994 році, одночасно з заснуванням СОТ, було прийнято і GPA, куди на сьогоднішній день входить 45 країн (включно з 28 членами ЄС). А в грудні 2011 року угоду переглянули в бік глибшої лібералізації. Змінені правила набули чинності в квітні 2014 року, після того, як їх інтегрували в національне законодавство 2/3 країн-учасниць угоди (в деяких випадках потрібно було дочекатися ратифікації національними парламентами). В нинішній редакції угоди сказано, що не пізніше 2017 року повинен відбутися новий раунд переговорів для подальшого викорінення дискримінаційних заходів і максимізації сфери дії угоди.

Країна, що приєдналася до GPA, зобов’язується забезпечувати рівний доступ до тендерів усім кандидатам — не лише “вітчизняним”, але й резидентам інших 44 країн. З точки зору організаторів тендеру це передбачає значно більш прискіпливий контроль за прозорістю конкурсу та неупередженістю рішення. З точки зору підрядника або постачальника, йдеться про доступ до ринку, річний обсяг якого оцінюється в $1,7 трлн.

Втім, приєднання до угоди не означає автоматичного повного зняття всіх обмежень і бар’єрів. В тексті угоди для кожної країни міститься доповнення, яке, в свою чергу, має сім додатків. Вони й описують подробиці режиму лібералізованого доступу до ринку держзакупівель. Перші три додатки містять перелік центральних урядових органів, урядових органів нижчих рівнів та інших організаторів тендерів, на яких поширюється дія угоди. Наприклад, природні монополісти, які займаються постачанням води чи електроенергії, або власники транспортної інфраструктури можуть бути приватними компаніями, але їхні тендери також підпадають під дію міжнародної угоди.

Там само прописано і пороги вартості тендерів. Скажімо, якщо міська рада хоче закупити товари на суму, що перевищує 200 тис. SDR (близько $315 тис.), то вона зобов’язана допустити до конкурсу іноземних постачальників на рівних правах з місцевими. Якщо сума контракту менша за цей пороговий показник, дія GPA на цей тендер не поширюється. Найнижчі (тобто найсуворіші) пороги встановлені для центральних органів влади (до яких зараховують і облдержадміністрації), найвищі — для “інших публічних органів”.

Наступні три додатки присвячено переліку товарів, послуг і окремо будівельних послуг, на які поширюється дія угоди. До того ж, кожен із додатків може мати примітки з винятками і пересторогами, а сьомий додаток складається повністю з таких спеціальних приміток.

Стандартні винятки стосуються закупівель зброї та інших чутливих контрактів, укладених силовими органами, а також фінансових операцій — наприклад, купівлі облігацій державної позики. Дія угоди зазвичай не поширюється на закупівлю сільськогосподарської продукції в рамках програм підтримки вітчизняних аграріїв, а також програм продовольчої допомоги населенню. Нарешті, закупівля контенту та розподіл ефірного часу публічними мовниками також не регулюється даною угодою.

Натисніть для збільшення

Але окрім цих стандартних зауваг багато країн мають пункти, спрямовані конкретно проти тієї чи іншої продукції з конкретної країни. Зокрема, Європейський Союз відмовився надавати рівний доступ до своїх тендерів постачальникам авіадиспетчерського обладнання з США, та й взагалі всіх товарів і послуг з США і Канади, доки уряди цих двох держав не забезпечать рівних прав європейським постачальникам на власних ринках. Постачальники з Японії, Південної Кореї та США не мають права оскаржувати рішення тендеру, якщо їх “обійшло” мале чи середнє підприємство з ЄС: ця норма діятиме доти, доки в силі залишатимуться аналогічні дискримінаційні норми в цих трьох країнах, спрямовані на підтримку власного малого бізнесу. Такий самий паритет ЄС встановлює і щодо порогів вартості контрактів: в Японії та Кореї ці пороги вищі, ніж в ЄС, тож японські та корейські компанії не мають права скаржитися, якщо вони спіймали облизня на тендері з такою вартістю, з якою європейців в Японію або Корею взагалі не допустили би до конкурсу. Ціла купа винятків існує за конкретними категоріями товарів і послуг зі США, Канади, Японії, Південної Кореї, Ізраїлю, Вірменії, Гонконгу, Китаю, Сінгапуру, Тайваню. Хороша новина полягає в тому, що України в цих проскрипційних списках немає.

Конфлікти в межах GPA вирішуються за посередництва Комітету з держзакупівель, куди входять представники всіх країн-учасниць. Якщо неможливо знайти компроміс, конфлікт може виноситися на рівень СОТ. Утім, прикладів подібних конфліктів небагато. Скажімо, в 1997 році міністерство транспорту Японії оголосило тендер на закупівлю багатофункціонального супутника для регулювання руху авіаційного транспорту. Єврокомісія оскаржила умови цього тендеру, заявивши, що специфікації були прописані спеціально під американських постачальників. Вирішення конфлікту зайняло чотири місяці, і невдовзі дві сторони повідомили, що претензій одна до одної більше не мають. В 1999 році США висунули претензії до тендерних практик південнокорейських офіційних установ у справі будівництва аеропортів, які суперечать вимогам рівного доступу. Було утворено панель для розгляду справи, яка згодом встановила: установи, до яких було спрямовано претензії, не входять до списку організацій, на які поширюється дія GPA. Під час приєднання до угоди корейський уряд давав неповні відповіді на питання, звідси й непорозуміння. Але оскільки угоду давно підписано саме в такому вигляді, то й підстав для претензій немає.

Що це дасть Україні?

Офіційний Київ подав заявку на приєднання до GPA в лютому 2011 року. В листопаді минулого року Комітет СОТ з питань держзакупівель ухвалив запропоновані умови членства України, на початку цього року Верховна Рада прийняла відповідний закон, а 18 травня Україна офіційно стала учасницею Угоди. На цьому шляху нашу країну випередили Чорногорія та Нова Зеландія — обидві приєдналися до GPA торік. Росія належить до країн, які не мають наміру лібералізувати ринок держзакупівель, тому цього разу російсько-українських перегонів не було. Натомість є велике питання навколо вступу Китаю: він задекларував такий намір, і перспективи доступу до величезного ринку китайських тендерів приємно лоскочуть нерви експортерам із ЄС, США, Нової Зеландії та Австралії — але на практиці переговори вже багато років фактично не просуваються, та й реальна макроекономічна політика китайського уряду не дає підстав сподіватися на відкриття цього ринку.

Та навіть без Китаю доступ до ринку обсягом $1,7 трлн виглядає привабливо — особливо якщо врахувати, що зі свого боку Україна фактично не пішла на жодні нові поступки. За даними МЕРТ, іноземні компанії де-факто вже й без того давно могли брати участь у публічних закупівлях в Україні. Українські ж підприємства лише зараз отримали можливість подаватися на тендери за кордоном. Особливий інтерес викликає ринок держзакупівель країн ЄС, де українські постачальники та підрядники мають реалістичні шанси запропонувати кращі умови. Близько 16% ВВП Євросоюзу припадає на публічні закупівлі, але доступ до розподілу цих 16% доволі обмежений: у січні 2014 року Європарламент схвалив норму, яка дозволяє урядам країн ЄС не допускати до участі в тендерах компанії з-поза меж ЄС. Приєднання до GPA скасовує ці бар’єри.

Більше того, участь у держзакупівлях — це найпростіший спосіб потрапити на зовнішній ринок і закріпитися там. “Українським компаніям не треба витрачати зайві кошти на маркетинг, домовлятися про вихід у мережу, відкривати представництво. Заявки та процедури державних тендерів зазвичай чітко структуровані. Тому все, що потрібно — це знайти цікавий тендер і відповідним чином оформити заявку”, — пояснив заступник голови МЕРТ Максим Нефьодов.

Згідно з правилами GPA, організатор тендеру не має права вимагати “позитивної історії” раніше виграних контрактів саме в цій країні — хоча в умовах може фігурувати вимога попереднього досвіду укладення закордонних контрактів. Дозволяється закладати умови, які гратимуть на руку більш “зеленим” пропозиціям. Але технічні специфікації мають бути стандартизовані та викладені в категоріях продуктивності та функціональних вимог. Для всіх потенційних учасників повинні бути однакові строки подання заявок на участь у тендері: 40 днів з дати публікації заклику до участі в конкурсі та щонайменше 10 днів у разі планової, регулярно повторюваної або термінової закупівлі. Щоправда, вимоги дотримання цих термінів можуть здатися незвично суворими для українських бізнесменів: заявка може бути відхилена навіть якщо термін запізнення — кілька годин або хвилин.

Як цим скористатися?

Детальніше процедуру участі в тендері можна розглянути на польському прикладі. Зокрема, там організатор може виключити з тендерної процедури підприємство, яке перебуває в стані ліквідації або банкрутства, має заборгованість зі сплати податків або соціальних внесків. Ще одна підстава — якщо партнер або член правління підприємства був раніше засуджений у справі, пов’язаній з порушенням прав найманих працівників, забрудненням довкілля, хабарництвом, розкраданням, організованою злочинністю. Відповідні документи (про відсутність судимості та банкрутства, підтвердження виконання фіскальних зобов’язань, підтвердження забезпечення якості) потрібно подавати разом із заявкою на участь у конкурсі. Аномально низька запропонована ціна — також підстава дискваліфікації. Більше того, в тендерному оголошенні може міститися додаткова антидискримінаційна умова: половина працівників на підприємстві-кандидаті має бути людьми з обмеженими можливостями.

Для участі в тендері можуть об’єднуватися кілька постачальників — у такому разі вони несуть спільну відповідальність за коректність поданої інформації та, в разі перемоги, за виконання контракту.

При подачі тендерної пропозиції заявник вносить депозит — до 3% вартості контракту. Ці кошти, які повинні засвідчити серйозність намірів компанії, повертають після завершення конкурсу. Переможець повинен внести так звану гарантію — суму в розмірі від 2% до 10% вартості контракту, яка виступатиме страхуванням для покриття можливих претензій у ході виконання контракту. Повернуть ці гроші через 30 днів після завершення контракту, коли замовник підтвердить відсутність претензій.

Кожна країна-учасниця GPA має веб-сайт з оголошеннями про тендери. Втім, усі тендерні оголошення 28 країн ЄС також агрегуються на порталі TED: щодня, з вівторка до суботи, там з’являються 1,7 тис. нових оголошень про конкурси. На порталі можна зареєструватись, щоб отримувати персоналізовані результати пошуку. Зареєструвавшись на сайті, слід знайти коди своєї “профільної” категорії товарів або послуг у Єдиному закупівельному словнику (CPV) і відстежувати оголошення, в яких вони фігурують.

За даними МЕРТ, 93% українських експортерів декларують зацікавленість у доступі до держзакупівель за кордоном, але при цьому 63% навіть не знають, які країни входять до GPA. Тобто, інтерес переважно “теоретичний”. Міністерство намагається виправити ситуацію, заснувавши організацію GPAinUA — її метою є підтримка та консультування експортерів, які хочуть взяти участь у публічних закупівлях країн GPA. Наразі МЕРТ відбирає пілотні проекти, яким обіцяє безкоштовно допомагати: надавати інформацію про тендери, асистувати  в підготовці документів, консультувати щодо вимог, аналізувати ринки, допомагати в разі суперечок або дискримінації на зовнішніх ринках. Деякі з цих функцій і надалі залишаться обов’язком держави, але базові речі експортери мають навчитися робити самостійно, зробивши перші кроки за допомогою держави.

Певний досвід за плечима окремих українських підприємств уже є: навіть до GPA вони примудрялися вигравати тендери в країнах ЄС. Скажімо, в кризовому 2013 році ЛАЗ виручив 1,4 млн євро за автобуси в Болгарії. Можна сподіватися, що після приєднання до GPA українські експортери зможуть досягти більших успіхів на ринку публічних закупівель ЄС. Адже він значно менш залежить від поточної макроекономічної кон’юнктури.

Денис ГОРБАЧ, аналітик Інформаційної кампанії “Сильніші разом!”